1. 들어가며

 2023년 3월 27일 공익적 주택법제의 발전 방향을 모색하기 위한 세미나가 법무법인(유한) 태평양 25층 세미나실에서 열렸습니다. 개회사를 맡은 강용현 재단법인 동천 이사장은 본 세미나를 지난 3월 2일 개소한 동천 주거공익법센터의 대외적 활동 시작을 알리는 행사이자 올해 6월 발간될 태평양과 동천의 공익법총서 제9권 <주거공익법제연구>의 중간세미나라고 소개하였습니다. 이어서 이영범 건축공간연구원 원장이 공익적 성격의 주택의 필요성을 강조하며 축사를 마친 후, 좌장을 맡은 유욱 태평양 변호사이자 동천 주거공익법센터장의 주재로 본격적인 발제와 토론이 시작되었습니다.

2. 발제 

  첫 번째 발제자인 최계영 서울대학교 법학전문대학원 교수는 ‘공공주택특별법 개정 연구’를 주제로, 사회주택 활성화를 위한 공공주택특별법의 개정 방향을 제시하였습니다. 우선, 공공주택과 임대주택에 관해 현재 법체계는 공급주체를 기준으로 ‘민간임대주택법’과 ‘공공주택특별법’으로 나누어 규정하고 있으나 ① 사회적 주택은 중간적 성격을 갖고 있기 때문에 어떠한 법체계에 속해야 하는지가 불분명하고, ② 현행 법률에서도 사회주택에 특유한 규정이 부재하다는 점을 지적하였습니다. 이에 대해 장기적으로는 공공주택특별법을 개편하여, 공급주체를 한정하지 않고 공공임대주택도 포함한 사항을 하나의 법률에서 규정하는 방향을 제안하였습니다. 그러나 관련 법령체계 전체를 바꾸는 것은 현실적인 어려움이 있기 때문에, 단기적으로는 기존 법체계를 유지하되 개별 법률에서 사회주택에 관한 규정을 강화하는 제안이 현실적이라고 보았습니다. 구체적으로 ① 사회적 경제 주체가 위탁·관리하는 유형의 사회주택이 안정적으로 활성화되도록 법률에 근거 마련, ② 사업방식에 있어서 매입약정형을 별도의 유형으로 법제화, ③ 위탁·관리기관의 자격 완화, ④ 입주자격에 관해선 다른 매입임대주택과 입주자격은 동일하나 순위에서만 재량을 인정하는 현행 지침의 태도를 유지하되, 사회적 경제 주체에 대한 지원 범위를 확대할 것을 제시하였습니다.

 다음으로 염철호 건축공간연구원 부원장은 ‘사회주택 현황 및 제도 개선 방안 연구’를 주제로 발제하였습니다. 사회주택은 주거복지 증진과 더불어 ‘거주가치’를 구현할 수 있어야 한다는 관점을 바탕으로, 사회주택의 정책적·제도적 문제점을 분석하고 개선 방안을 제시하였습니다. 기본적으로 그간 사회주택은 공공임대주택에 준하는 공공성과 다양한 사회적 가치 구현을 동시에 요구받고, 사회적 가치 구현을 위한 시도들은 결국 사업자의 부담으로 이어져 이를 거주가치 구현을 중심으로 전환해야 함을 강조하였습니다. 구체적으로 공급 및 운영주체 측면에서 ① 다양한 거주가치 구현을 위해 사업주체를 사회적 경제 주체로 한정하지 않고, ② 전문성 강화를 위해 사업 참가자격을 일부 제한하는 방안, ③ 사회주택은 공공임대주택으로는 대응하기 어려운 수요에 초점을 두어 공공주택사업자와 사회주택사업자가 상호 보완관계로 발전하는 방향을 제안하였습니다. 사업추진체계 측면에서는 ① 부동산 및 주택 관련 법령체계에서 토지와 건축물을 분리하는 방식으로 인한 토지임대부 방식의 불합리성 개선, ② 매입약정형 방식 중 테마형 매입임대방식과 관련한 기준 유연화, ③ 커뮤니티 공간 설치와 운영에 따른 인센티브 제도 도입을 제시하였으며, 지원의 지속성 및 실효성 차원에서는 ①  정부의 주거종합계획 등을 통한 사회주택 공급계획 설정 및 공공주택사업자의 구체적인 연간 사업계획 수립, ② 지자체가 조성하는 생활 SOC 등과의 연계를 통한 입주자와 지역 주민 간 연계 도모를 제안하였습니다. 나아가 학교나 공장의 부속시설로 이용되는 일반기숙사와 달리, 이른바 셰어하우스를 제도화한 임대형 기숙사 방식을 사회주택에 있어서도 활성화할 필요성을 주장하였습니다.

 이어서 양동수 사회혁신기업 더함 대표는 ‘주거 안정화를 위한 새로운 공급 모델 분석과 개선 방향’을 주제로, 기존의 자가소유 중심 주거 패러다임과 그에 따른 주거문제를 설명하며 새로운 주거패러다임으로 변화할 필요성을 역설하였습니다. 구체적으로 ① 기존 주거권 요소에 ‘수요자의 자산 및 소득에 적합한 수준의 가격부담가능성’, ‘새로운 라이프스타일에 맞는 주거품질에 대한 부분’ 등이 포함될 필요성, ② 기존의 공급자 관점에서 수요자 관점으로 전환, ③ 공공, 민간, 사회 전 영역이 주체가 되는 방향으로의 변화를 강조하였습니다. 이를 위해서는 주거 안정화에 결정적인 영향을 미치는 공급모델에 대한 개발과 적용이 선행되어야 한다고 주장하며, 세부방안과 관련 사례를 사업 유형 및 구조, 수요자 생애주기 및 입지로 나누어 설명하였습니다. 끝으로 이러한 새로운 주택공급모델의 안착을 위해서는 ① 운영 및 커뮤니티 중심의 사업기준을 마련 등 공모 체계 개선, ② 시행과 시공 분리, 개발주체 다양화 등 사업주체에 대한 개선 역시 필요함을 제시하였습니다. 추가로 ③ 공공성을 기준으로 한 금융지원, 국가보증공사의 간접금융지원 확대 및 상품 다양화를 포함한 금융조건 개선도 함께 이루어지는 방향으로 진행되어야 함을 강조하였습니다.

3. 토론

 발제에 이어, 천현숙 고려대학교 건축학과 겸임교수, 진남영 새로운 사회를 여는 연구원 원장, 도건철 태평양 변호사가 토론하였습니다.

 천현숙 교수는 분양주택과 공공임대만으로는 임대차시장의 안정을 도모하는 데 한계가 있으므로 중간 영역의 모델로서 사회주택의 중요성에 동감하였습니다. 더불어 임대주택에서의 거주경험이 개인의 생애에 불리함을 가져오면 안 된다는 생각 하에 기존 주택시장의 불평등을 지적하고 개선 방향을 제안하였습니다. 구체적으로 주택시장이 안정되려면 하위시장인 자가와 공공임대주택, 민간임대주택이 균형을 이뤄야 하지만, 주택가격의 급격한 상승 등으로 인해 임차에서 자가로 가는 경로가 구조적으로 불안정하여 시장의 순환이 이뤄지지 않고 있다고 분석하였습니다. 따라서 무엇보다 급격한 주택가격 상승이 없어야 함을 강조하고, 자가와 임대의 특성을 복합적으로 갖는 다양한 유형의 주택을 장기적으로 공급, 개인 임대사업자보다는 법인형태로 장기 임대사업을 하는 방향으로 나아가는 방안 등을 제시하였습니다.

 이어서 진남영 원장은 기존의 공공임대주택 개념에 기반한 정책의 특성을 설명하고, 이것이 현재의 정책여건과는 부합하지 않음을 강조하며 공공임대주택의 새로운 개념을 제안하였습니다. 우선 기존의 공공임대주택 정책은 물량주의에 근거한 대량공급, 중앙집중적 공급체계, 분양전환 공공임대주택을 포함하는 것이 특징이라고 분석하였습니다. 그러나 이는 가용토지가 많지 않은 현재의 상황에 부적합하며, 지역별 공공임대주택 수급 불균형, 중앙정부와 중앙공기업에 대한 과도한 의존으로 인한 소극적인 변화와 혁신, 불충분한 정부의 재정지원으로 인한 사업주체의 부담 과중이라는 결과를 초래함을 지적하였습니다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 앞으로의 공공임대주택은 ①공공부문에 더해 민간비영리·제한적 영리부문도 공급에 참여하고, ②정부는 이들에게 종래 공공임대주택과 동일하게 지원을 제공함으로써 높은 수준의 공공성을 이행하도록 해야 하며, ③지방정부의 역할을 확대해 공간적 수급불균형을 해소 및 새로운 수요에 기민하게 대응해야 한다고 주장하였습니다.

 마지막으로 도건철 태평양 변호사는 발제 각각에 대한 생각을 공유하였습니다. 먼저 공공주택특별법 개정 연구에 대해 사회주택과 공공주택을 모두 포함한 광의의 공적 주택 제도를 단순화하는 방안이 필요함을 역설하였습니다. 수요자가 이해하기 어려울 정도로 제도가 복잡하여 입주시기 등을 예측하기 어렵고, 행정비용이 발생하는 등의 문제를 해결해야 한다고 본 것입니다. 나아가 사회주택을 공공주택특별법에 포함하여 규정하는 방안을 제안하였습니다. ‘제한적 영리를 추구하는 민간’의 개념적 모호성 등에 비추어 볼 때 현재 제3영역이 충분히 성장하지 않았으므로, 공공주택특별법에 사회주택을 규정하는 것을 시작으로 공공주택 혹은 사회주택의 개념 자체를 재구성하는 방향으로 나아갈 수 있다는 의견이었습니다. 다음으로는 사회주택 제도개선 방안에 대해 많은 주택사업자들이 단기 분양방식에 몰리는 것을 방지하고 임대사업으로 관심을 전환할 수 있는 해법이 필요하다고 주장하였습니다. 주거패러다임의 전환에 대해서는 세대 간 불평등을 초래한다는 점을 들어 그 필요성에 깊이 동감하였습니다. 끝으로 공공주택의 계획에 있어서 지역적 특성이 고려되어야 하지만, 지방자치단체가 중심이 될 경우 정치적 상황의 변동에 따라 지역별 공급체계가 상이해질 것을 우려하며 직전 토론에 대한 의견도 개진하였습니다.

4. 나가며

 이번 세미나에서는 ‘주거권 보장’의 관점에서 주거문제를 바라보며 공익적 주택법제의 발전 방향을 고민하였습니다. 마지막 순서였던 종합토론에서는 청중도 함께 참여하여 주거문제 해결을 향한 많은 이들의 열의를 느낄 수 있었습니다. 주택을 단지 소유의 대상이 아니라, 주거권과 공익의 차원에서 바라본 오늘의 논의가 주거문제 해결이라는 우리 사회의 오랜 과제를 푸는 단초가 되기를 기대합니다.

재단법인 동천

김남경 PA